Die Anschläge des 11. September 2001 trafen die Vereinigten Staaten unvorbereitet, aber nicht vollkommen unerwartet. Seit langem schon - spätestens mit den Anschlägen auf das New Yorker World Trade Center im Jahr 1993 und das Alfred P. Murrah Federal Building in Oklahoma City im Jahr 1995 - existiert in den Vereinigten Staaten das Bewusstsein von der Bedrohbarkeit im Landesinneren. Allerdings fielen die Konsequenzen, die man während der Amtszeit von Bill Clinton daraus zog, nur abwartend und halbherzig aus.

Die außenpolitischen Reaktionen auf die Anschläge vom 11.9. - der Krieg gegen die Taliban und der sogenannte "war against terrorism" - können nicht überraschen, nachdem Afghanistan - neben den heute unter der "axis of evil" zusammengefassten, vormals als "rogue states" oder auch "states of concern" bezeichneten Staaten - im Fadenkreuz auch schon früherer US-Regierungen gestanden hatte. Zugleich ist das Problem des "state-sponsored terrorism" in den Vereinigten Staaten seit Jahren ein Thema (vor allem nach den zahlreichen Terrorattacken der 80er und 90er Jahre). Nachdem seit den Anschlägen auf die US-Botschaften in Daressalam und Nairobi eine Anklage gegen Osama bin Laden vorliegt, mussten die Anschläge des 11.9. geradezu zwangsläufig den Mechanismus des militärischen Vorgehens auslösen.

Bewegt sich die außenpolitische Reaktion also in den vorhersagbaren - militärischen - Bahnen, sind im Bereich der Innenpolitik wesentliche neue Entwicklungen zu sehen. Zum einen kann man einen (allerdings eher kurzfristigen) Trend zum "big government" erkennen, nachdem immerhin die 28.000 Gepäckkontrolleure aller US-Flughäfen mit einem Schlag in den Staatsdienst übernommen wurden und die US-Luftfahrtunternehmen über das breit angelegte, wenn auch sehr umstrittene allgemeine Konjunkturprogramm hinaus zusätzliche Unterstützung erhalten. Noch viel eindrucksvoller als diese Züge des "big government" aber ist die Renaissance des "starken Staates", die sich hinter den - finanziell unerwartet gut ausgestatteten - Konzepten der "Homeland Security" verbirgt.

Zugleich sind die Entwicklungen im Bereich der inneren Sicherheit durchaus janusköpfig, denn sie dienen offensichtlich zu mehr als nur zur Terrorismusbekämpfung: Viele Maßnahmen sind offenbar auch Teil eines seit längerem stattfindenden Kampfes der Bush-Regierung mit dem Kongress um Kontrolle und Vormachtstellung - ein Kampf, der sich bislang vor allem in dem Zugang zu sensiblen Regierungsdokumenten und zu "geheimem Material" ausdrückt. Zum Teil mag dies im Zusammenhang mit den Geschehnissen vom 11.9. stehen: Die Identität von Verhafteten oder der auf Kuba Internierten ist bislang weitgehend unbekannt geblieben; die geplanten Militärtribunale sollten jenseits der Öffentlichkeit agieren, und die Regierung unternahm den - allerdings am Ende gescheiterten - Versuch, den Zugang zu Geheimdienstmaterial auf einen extrem kleinen Kreis von Kongressmitgliedern zu beschränken. In anderen wichtigen Fällen geht diese "Geheimhaltungsstrategie" aber weit über den Bereich der inneren Sicherheit hinaus, etwa bei der Frage, wer Vizepräsident Cheney in Energiefragen beraten hat, bei der Bestrafung von "Geheimnisverrat" (wie immer dieser definiert sein mag), bei der Auslegung des Freedom of Information Act (FOIA) oder dem Zugang zu den Dokumenten früherer Präsidenten (womit vor allem Ronald Reagan und George Herbert Walker Bush gemeint sind). Erklärtes Ziel der Regierung ist es, insgesamt die Handlungsfreiheit und die dominante Position der US-Administration gegenüber der Legislative (und der Judikative) herzustellen bzw. "wieder"herzustellen, wie man es in Regierungskreisen sieht. Dabei beschränkt sich der angestrebte Gewinn der "Handlungsfreiheit" nicht nur darauf, sich im innenpolitischen Raum der Kontrolle durch den Kongress zu entziehen, sondern dieses Bestreben ist seit langem auch aus internationalen Zusammenhängen hinreichend bekannt, wo die Bush-Regierung bemüht ist, sich von internationalen Bindungen und Verpflichtungen weitestgehend zu lösen.

Entwicklungen der Inneren Sicherheit in den USA

In der Folge der Anschläge vom 11.9. ist in den westlichen Demokratien die Debatte um die Dichotomie "Sicherheit vs. (bürgerliche) Freiheit(srechte)" wieder aktuell geworden. In den Vereinigten Staaten stehen sich dabei traditionell die Werte des "effizienten staatlichen Handelns" auf der einen und der "Kontrolle durch Machtbalance" auf deren Seite gegenüber. In dem Augenblick, in dem sich die USA im Zustand eines nationalen Ausnahme- und Notstandes befinden und in dem das individuelle Sicherheitsbedürfnis sehr groß ist, gerät dieses Gleichgewicht (vorübergehend) aus dem alten Lot. Erwartungsgemäß schlägt das Pendel heftig in die Richtung eines Systems aus, in dem die Regierung durch entschlossenes Vorgehen ein möglichst großes Maß an Sicherheit herzustellen scheint, während eine Einschränkung von Freiheitsrechten und Machtkontrolle dabei zunächst hingenommen wird. Mit dem Blick auf die amerikanische Geschichte wird man aber davon ausgehen können, dass dies höchstwahrscheinlich kein dauerhaftes Phänomen sein wird und dass das Pendel auf lange Sicht wieder zurück schwingen wird bis zu einem Punkt, der sich nahe an der alten Ausgangslage befindet.

Die Bush-Regierung ist nach dem 11.9. auf dem Feld der inneren Sicherheit auf drei Ebenen vorgegangen: Sie hat zunächst eine Neuorganisation im exekutiven Apparat vorgenommen; zugleich sind auch Veränderungen beim Militär vorgesehen, die einen verstärkten Einsatz im Landesinneren für die Zukunft wahrscheinlicher machen. Zweitens hat die US-Regierung eine Reihe von Gesetzen durch den Kongress gebracht, die zum einen vor allem die Rechte von in den Vereinigten Staaten lebenden Ausländern drastisch einschränken und die zum anderen die Befugnisse und Möglichkeiten der Strafverfolgungsbehörden und Geheimdienste erheblich erweitern. Sollte der Kongress dabei keine wirksamen Aufsichtsregelungen durchsetzen, könnten sich die Vereinigten Staaten durchaus in die Richtung eines Prä-Watergate-Systems bewegen. Drittens schließlich hat die Regierung eine Reihe von Handlungsanweisungen innerhalb der Exekutive ausgegeben, die - ähnlich wie verschiedene Gesetzesmaßnahmen - letztlich vor allem der Strafverfolgung bei Ausländern dienen.

Neuorganisationen innerhalb der Exekutive und des Militärapparates

Die unmittelbaren Reaktionen der Bush-Regierung nach dem 11.9. zielten darauf ab, mögliche weitere Anschläge zu verhindern. Die Kontrollen an der Grenze nach Kanada wurden verstärkt, Kräfte der Nationalgarde sicherten die Flughäfen, und bis mindestens 2003 stehen alle 28.000 Gepäckkontrolleure der US-Flughäfen im Staatsdienst; von diesem Schritt erhofft man sich, durch eine bessere Bezahlung die hohe Jobfluktuation einzudämmen und so indirekt die Flugsicherheit zu erhöhen. Gleichzeitig wird angestrebt, die Einwanderungsbehörde (Immigration and Naturalization Service, INS) in ein Bureau of Immigration Services and Adjudications für die reinen Verwaltungstätigkeiten und in ein Bureau of Immigration Enforcement zur Bekämpfung der Zuwanderungskriminalität aufzuspalten, um auf diese Weise die millionenfachen (und bislang eher tolerierten oder zumindest in den meisten Fällen milde bestraften) Verstöße gegen Einwanderungsgesetze und Visaauflagen zu begrenzen.

Den prominentesten Schritt bei der Neuorganisation des Regierungsapparates stellt zweifellos die Gründung des Office of Homeland Security dar, das von dem ehemaligen Gouverneur von Pennsylvania, Tom Ridge, geleitet wird. Aber die besondere Betonung und Beachtung, die dieses neue Büro nun auch finanziell erfährt, kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass es in seinem institutionellen Rang eher eine "Minimallösung" darstellt, einen "kleinsten gemeinsamen Nenner", dessen Gewicht innerhalb des Regierungs- und Behördenapparates von Washington vor allem von der Reputation seines Leiters abhängen wird.

Schon unter Bill Clinton sind Überlegungen angestellt worden, welche organisatorischen Reformen notwendig seien, um das Kernland der Vereinigten Staaten vor Angriffen mit biologischen, chemischen und nuklearen Waffen bzw. vor Cyber-Attacken zu schützen. Dabei reichte die Spanne der Vorschläge von der Einsetzung eines Beauftragten innerhalb des Apparates im Weißen Haus (einen Schritt, den Clinton 1998 unternahm) bis zur Schaffung eines eigenen Ministeriums (in Analogie zu den strukturellen Umgestaltungen, die durch den National Security Act 1947 initiiert worden waren). Immerhin wurden unter Clinton die Kompetenzfragen ansatzweise geklärt - Gefahren aus dem Ausland wurden vom State Department erfasst, Gefahren aus dem Inland vom FBI bekämpft, und mit dem "Katastrophenschutz" wurde die Federal Emergency Management Agency FEMA betraut -, aber allgemeine Gefahren- und Risikoabschätzungen oder gar übergreifende Strategien wurden nicht erarbeitet. Simulationen zeigten mehrfach, dass die Vereinigten Staaten auf große Angriffe (zumal wenn sie mit Massenvernichtungswaffen ausgeführt werden sollten) nur unzureichend vorbereitet waren.

George Bush hielt formal im Oktober 2001 an Clintons Strukturvorgaben weitgehend fest und siedelte das neu geschaffene Office of Homeland Security im Weißen Haus an. Damit ist das Büro dem direkten Zugriff durch den Kongress weitgehend entzogen - ein deutliches Plus in Bushs und Cheneys allgemeiner Strategie. In der von Bush und Cheney gewählten Struktur untersteht Tom Ridge unmittelbar dem Präsidenten selbst, womit er sich zugleich auf einer Stufe mit Sicherheitsberaterin Rice befindet und sozusagen zu einem innenpolitischen Sicherheitsberater wird. Auf der anderen Seite fehlt dem Büro durch die Integration in das Weiße Haus aber die formale Stellung innerhalb Washingtons Ministerialbürokratie, und so wird man kaum um Ridges Wunschziel durchkämpfen können: die Schaffung einer großen übergeordneten Behörde, unter deren Dach die knapp 50 mit Homeland Security befassten Bundeseinrichtungen vereint sind, die derzeit noch in den verschiedenen Ministerien angesiedelt sind.

So bleibt es in der nahen Zukunft vor allem Aufgabe von Ridges Büros, eine übergreifende Strategie zur Terrorismusbekämpfung in den Vereinigten Staaten zu entwickeln und nach einer Bestandsaufnahme die Aktivitäten auf allen Ebenen der Exekutive (bundesstaatlich, einzelstaatlich und lokal) sowie die Verteilung der Haushaltsmittel zu koordinieren. Insbesondere aber wird das neue Büro nach der einschneidenden Änderung der Gesetzeslage ein Umschlagplatz für Informationen der verschiedenen Strafverfolgungsbehörden und Geheimdienste werden.

Auch im Militärapparat gibt es Überlegungen zu weitreichenden Umstrukturierungen: Derzeit obliegt die territoriale Sicherung Nordamerikas dem vom US Space Command und Kanada gemeinsam betriebenen North American Aerospace Defense Command NORAD und dem 1999 aus dem Atlantic Command hervorgegangenen Joint Forces Command JFC. Diese erste Umstrukturierung vor drei Jahren war bereits eine Folge der Erkenntnis, dass sich die Trennung von Innen und Außen auch für das Militär nicht mehr aufrechterhalten lässt. Entsprechend verfügt das JFC auch über erste Komponenten zum Einsatz im Landesinneren, etwa die Joint Task Force Six, die sich mit Drogenbekämpfung befasst, oder die Joint Task Force Civil Support, zu deren Aufgaben Terrorismusabwehr und die Reaktion auf Angriffe mit Massenvernichtswaffen gehört. Die derzeit angestellten Überlegungen laufen nun darauf hinaus, den vier regionalen war-fighting commands (für Europa/Afrika, den Mittleren Osten/Südasien, Mittel- und Südamerika sowie den pazifischen Raum/Asien) ein reguläres fünftes war-fighting command für Nordamerika hinzuzufügen - womit die Trennung von Innen und Außen endgültig aufgehoben wäre und nun auch die Vereinigten Staaten selbst als potentieller Kriegsschauplatz aufgefasst würden. (Noch weiterreichend sind die Überlegungen zu einem nächsten Schritt, in dem die dann fünf regionalen Kommandos zu drei Kommandos - für Europa/Afrika, Asien und die beiden amerikanischen Kontinente - zusammengefasst werden würden.)

Eine solche Reorganisation ist aber nur dann sinnvoll, wenn man gleichzeitig die rechtlichen Rahmenbedingungen änderte. Denn noch verbietet der Posse Comitatus Act von 1878 weitgehend die Übernahme innerstaatlicher - bislang polizeilicher - Aufgaben durch das Militär. Allerdings kam es in der Vergangenheit bereits zu zahlreichen Aufweichungen dieses Gesetzes (Einsatz bei Unruhen oder im Zusammenhang mit dem von Ronald Reagan erklärten "war on drugs"; zudem gibt es für lokale Behörden die Möglichkeit, in Sonderfällen militärische Kapazitäten zur Unterstützung anzufordern). Die Regierung selbst verweist seit einiger Zeit darüber hinaus auf die entsprechenden Gesetze über die Aufgaben des Verteidigungsministeriums, die sich durchaus als Grundlage für Einsätze des Militärs im Inneren interpretieren ließen und die damit einen entsprechenden Grundstein für ein Nordamerika-Kommando legen könnten.

Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang die Personalpolitik im Verteidigungsministerium und im Weißen Haus: Im Verteidigungsministerium wurde Heeresminister Thomas White mit Fragen der Homeland Security betraut - außerdem ist er für den Bereich Special Operations and Low Intensity Conflict (SOLIC) zuständig. Innerhalb des Weißen Hauses leitet Wayne Downing, ein pensionierter Kommandeur für Special Operations, das neue Büro für Counter-Terrorism. Auch die Personalpolitik deutet also an, dass mit dem Verblassen der Trennung von Innen und Außen der militärischen Terrorismusbekämpfung im Landesinneren in Zukunft eine größere Rolle zukommen könnte, wobei den Sondereinheiten und Marines (die mit ihrer Urban-Warrior-Manöverserie den Einsatz im städtischen Umfeld seit längerem proben) eine besondere Rolle zukommen würde; aber auch das Heer, dessen Bedeutung nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes gegenüber Luftwaffe und Marine kontinuierlich gesunken ist, könnte auf dem Feld der Homeland Security neue Aufgaben für sich entdecken.

Die Reaktionen auf dem Gebiet der Gesetzgebung

Mit ihren gesetzlichen Maßnahmen, in deren Zentrum der USA Patriot ("Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism") Act steht, untergräbt die Bush-Regierung deutlich einige bisher zentrale bürgerliche Freiheitsrechte. Im Wesentlichen vergrößert dieses Gesetz substanziell die Befugnisse der Geheimdienste und Ermittlungsbehörden, die ausgeweitete Überwachungsmöglichkeiten - gerade auf dem Feld der Telekommunikation - erhalten, während die Macht der Gerichte (die bislang Überwachungen genehmigen mussten) gegenüber dem Justizminister eingeschränkt wird. Und schließlich werden die institutionellen Schranken, die bisher den Informationsaustausch zwischen den Ermittlungsbehörden und Geheimdiensten begrenzten, aufgehoben - in diesem Zusammenhang kommt dem Büro von Tom Ridge, wie erwähnt, eine maßgebliche Bedeutung zu.

Gleichzeitig werden durch diese Schritte viele Bestimmungen rückgängig gemacht, die (wie der Foreign Intelligence Surveillance Act von 1979) in der Post-Watergate-Phase die Aktivitäten der Geheimdienste streng reglementierten. Dieser Prozess setzte bereits unter früheren Präsidenten ein, nun aber wird er in der Folge des 11.9. in aller Öffentlichkeit (und mit im Moment breiter Zustimmung) forciert. Da allerdings unter den derzeitigen Bedingungen die früher berechtigten Beschränkungen - etwa die bewusste Trennung von Informationsströmen oder das Verbot für die CIA, auch im Inland aktiv werden zu können - nicht mehr sinnvoll scheinen, wird es vor allem darauf ankommen, eine wirksame Überwachung der Geheimdienste und Ermittlungsbehörden durch Kongressgremien sicherzustellen. Immerhin ist es so dem Kongress gelungen, in den USA Patriot Act bereits eine Auslaufklausel (1.1.2005) für eine Reihe von Bestimmungen einzubauen, bevor er im Oktober 2001 den weitgehend im Justizministerium formulierten Act ansonsten praktisch unbeanstandet passieren ließ. In der Zukunft wird es interessant sein zu verfolgen, welchen Weg die Geheimdienste insgesamt einschlagen werden - nicht nur innen-, sondern auch außenpolitisch. Es stellt sich die Frage, welche Rolle die Bush-Regierung ihnen im "war against terrorism" und gegenüber der "axis of evil" zuweisen wird.

Eine weit weniger öffentlichkeitswirksame, aber nicht minder problematische Komponente des USA Patriot Act besteht in der Beschneidung bisher unbestrittener Rechte von in den Vereinigten Staaten lebenden Ausländern. So ist für festgenommene, der Beteiligung am Terrorismus Verdächtigte die Habeas-Corpus-Regel außer Kraft gesetzt. Zugleich können diese Personen bis zu einem halben Jahr im Gefängnis festgehalten werden, wenn der Justizminister bescheinigt, sie stellten eine konkrete Gefahr für die nationale Sicherheit dar. Gleichzeitig wurde auch die Definition der Begriffe "Terrorismus" und "Terrorist" um eine passive Komponente erweitert: Ähnlich wie im deutschen Recht gilt als Terrorist nun nicht mehr nur ein regelrechter "Aktivist", sondern auch ein - freiwilliger wie unfreiwilliger - "Unterstützer" einer dem Terrorismus zugerechneten Vereinigung. Durch diese breite Definition gerät automatisch ein großes Spektrum vom Personen ins Fadenkreuz; so kann als Terrorist dann bereits gelten, wer beispielsweise einer muslimischen Wohlfahrtseinrichtung Gelder spendet, die anschließend (ohne Wissen des Spenders) über Umwege an als Terrorgruppen eingestufte Organisationen weitergeleitet werden. In einem solchen Fall müssen die "Verdächtigen" nach dem USA Patriot Act in Umkehrung der Beweislast nachweisen, dass sie von der tatsächlichen Natur der jeweiligen Einrichtung nichts gewusst haben bzw. nichts gewusst haben können.

Anordnungen innerhalb der Exekutivebene

Über den USA Patriot Act hinaus erlies die Bush-Regierung eine Serie von Anordnungen, die zunächst mit dem "war against terrorism" begründet wurden und die zum Teil noch weit mehr als der USA Patriot Act in die bürgerlichen Freiheitsrechte eingriffen. So wurden unmittelbar nach dem 11.9. rund 1.100 "Verdächtige" unter Umgehung der Habeas-Corpus-Regel festgenommen - und erst unter dem Druck der Öffentlichkeit und des Kongresses begann das Justizministerium nach Wochen, schrittweise Teile der Unterlagen freizugeben. Zu ihrer Rechtfertigung erklärte die Bush-Regierung, dass es seit den Festnahmen zu keinen neuen Anschlägen in den Vereinigten Staaten gekommen sei, dass man also offenbar die terroristischen Netzwerke empfindlich getroffen habe. Andererseits ging aus den bisher veröffentlichten Unterlagen auch nicht hervor, dass man tatsächlich einen Al Qaida-Terroristen hat dingfest machen können (Zacarias Moussaoui, der im dringenden Verdacht steht, der mögliche fünfte Entführer der über Pennsylvania abgestürzten Maschine gewesen zu sein, war bereits im August 2001 verhaftet worden, ohne dass man durch ihn allerdings rechtzeitig Hinweise auf die bevorstehenden Anschläge erhalten hätte). Offenbar handelt es sich bei dem Großteil der Festgenommenen um Personen, die lediglich die Einreise- und Visabestimmungen verletzt haben und die aufgrund dieser Verstöße festgehalten werden können, bis ihr Heimatland sie wieder aufnimmt (nicht immer existiert dazu die Bereitschaft) oder solange das Justizministerium sie als wichtige Zeugen von Verbrechen einstuft. Ähnlich wurde die Lockerung des Anwalt-Klienten-Privilegs genutzt, durch die eine Überwachung der Gespräche zwischen Anwälten und ihren Mandaten ermöglicht wird: Die bisher bekannt gewordenen Fälle dieser Überwachungsmaßnahme standen allesamt nicht im Zusammenhang mit den Anschlägen vom 11.9. und waren entsprechend umstritten.

Kurz nach den Anschlägen hatte das Justizministerium darüber hinaus angeordnet, 5.000 Männer im Alter zwischen 18 und 33 Jahren mit arabischem Hintergrund, die nach dem 1.1.2000 in die Vereinigten Staaten eingereist waren, zu einer "freiwilligen" Befragung vorzuladen - ein Schritt, der in den Vereinigten Staaten unter dem Begriff des "racial profiling" rechtlich höchst problematisch ist, dessen Umsetzung aus diesem Grunde auch diverse lokale Strafverfolgungsbehörden ablehnten und deren Erfolge bis heute unklar geblieben sind.

Für besonderes Aufsehen sorgte schließlich die Anordnung "Detention, Treatment, and Trial of Certain Non-Citizens in the War against Terrorism", mit der der Präsident es möglich machte, des Terrorismus verdächtigte Personen nicht nur theoretisch auf unbegrenzte Zeit festzuhalten, sondern diese Personen auch innerhalb wie außerhalb der Vereinigten Staaten von Militärtribunalen aburteilen zu lassen. Diese Anordnung ist nach wie vor umstritten - einerseits aus völkerrechtlicher Sicht, andererseits fürchtet man, dass ihre Umsetzung am Ende den USA mehr schaden als nutzen könnte. Um Schwierigkeiten zunächst aus dem Weg zu gehen, hat sich die Regierung sowohl im Falle von Zacarias Moussaoui wie im Falle von John Walker Lindh, dem beim Gefangenenaufstand in Mazari-Sharif festgenommenen Amerikaner, entschieden, sie vor zivile Gerichte zu stellen.

Über die Innere Sicherheit hinaus

Die Reaktionen der Bush-Regierung auf die Anschläge vom 11.9. waren umfassend, und weitere Schritte sind vorbereitet, mit denen man auf die veränderte Bedrohungslage, d. h. die zunehmende Irrelevanz territorialer Grenzen, derer man sich mit einem Schlag bewusst wurde, reagieren wird. Es ist noch zu früh, um zu klären, ob die eingeleiteten Maßnahmen zur Erhöhung der inneren Sicherheit (bei gleichzeitiger Einschränkung von bürgerlichen Freiheitsrechten) tatsächlich bereits weitere Anschläge verhindert haben. Auf jeden Fall ist der Kongress aufgerufen, auch in dieser neuen Situation ähnlich effektive Überwachungsmechanismen wie in den 70er Jahren zu schaffen, um zu verhindern, dass sich das US-System langsam auf eine Prä-Watergate-Ebene zubewegt, in der Regierung und Geheimdienste weitgehend unkontrolliert agieren können.

Gleichzeitig ist offensichtlich, dass die Regierung die Ereignisse des 11.9. auch dazu genutzt hat, um über ein Mehr an Sicherheit zugleich die Macht des Kongresses zu beschneiden und damit eine bereits länger verfolgte Strategie voranzutreiben. Das zentrale Problem stellen also weniger die Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung und die damit verbundene Einschränkung der Freiheitsrechte als vielmehr das mögliche Aushebeln des Kongresses dar, der damit seine Funktion als Gegengewicht zur Administration nur noch eingeschränkt erfüllen kann, während es die Bush-Regierung als ihre vorrangige Aufgabe ansieht, die Macht der Exekutive und des Präsidenten im besonderen zu vergrößern.

Ermöglicht wird der Bush-Regierung diese Politik, die über ein pragmatisches Homeland Security-Verständnis hinausgeht, durch die nach wie vor enorm hohe Zustimmung, die sie für ihre Positionen in der Öffentlichkeit erfährt. Diese Zustimmung übersteigt den üblichen "rally-around-the-flag"-Effekt bei weitem, den ein kriegführender Präsident üblicherweise genießt. Angesichts des allgemeinen Gefühls der Bedrohung verlangt eine breite Bevölkerungsmehrheit nach mehr Sicherheit, selbst wenn diese nur auf Kosten bürgerlicher Freiheitswerte zu erreichen ist. Entsprechend erklärt sich auch, dass das Vertrauen in "den Staat allgemein" nach dem 11.9. auf den höchsten Stand seit den 60er Jahren geschnellt ist - in einer vollkommenen Umkehrung des Gefühls seit der Mitte der 70er Jahre, wonach der Staat eher als Ursache von Problemen gesehen und entsprechend vehement "weniger Staat" gefordert wurde. Und solange sich die spür- und sichtbaren Einschränkungen der Bürgerrechte vor allem auf Nicht-US-Bürger beschränken (die als Nicht-Wahlberechtigte ohnedies keine ausgeprägte Lobby besitzen), hat die Regierung bis auf weiteres bei Maßnahmen wie der Einschränkung von Habeas Corpus, den zahlreichen Festnahmen und den "freiwilligen Befragungen" weitgehend freie Hand.

Die Kritiker der Regierung im Kongress - liberale Demokraten, aber auch eine Gruppe von konservativen "Verfassungspatrioten" - stehen dieser Entwicklung derzeit machtlos gegenüber. In wirtschaftlichen Fragen (im Falle des Konjunkturprogrammes oder bei der Übernahme der 28.000 Gepäckkontrolleure beispielsweise) kann sich die Mehrheit der Demokraten im Senat noch durchsetzen. Darüber hinaus gelang es sogar, den USA Patriot Act an einigen Stellen abzumildern. Mehr wird aber vorerst kaum zu erwarten sein: Unter den derzeitigen Machtverhältnissen im Repräsentantenhaus wird der Vorsitzende des Rechtsausschusses, der Republikaner James Sensenbrenner, jeden Vorstoß seiner aus der Bürgerrechtsbewegung stammenden demokratischen Gegenspieler John Conyers und Barney Frank stoppen, wenn sie eine Kurskorrektur bei der Einschränkung von Freiheitsrechten und mehr Aufsichtsmöglichkeiten durch den Kongress durchzusetzen versuchen. Im von den Demokraten beherrschten Senat führt Patrick Leahy die Kritiker von Justizminister Ashcroft an, aber seine Attacken dienen offenbar im Moment eher der Begleichung alter Rechnungen mit dem Ex-Senator Ashcroft und sollen allenfalls auf lange Sicht das Thema der Bürgerrechte auf der Tagesordnung etablieren helfen und periodisch dessen politische Tragfähigkeit und öffentliche Resonanz testen.

Wahlkampftauglich sind zur Zeit also weder die Anliegen der "Verfassungspatrioten" - eine Begrenzung, kein Zuwachs von Macht bei der Bundesregierung - noch das Thema der bürgerlichen Freiheiten, das traditionell das weiße Mehrheitsamerika kaum bewegen kann. Bürgerliche Freiheiten sind und bleiben ein Minderheitenthema, vor allem, wenn die offensichtlichsten Einschränkungen zunächst vor allem Non-Citizens zu treffen scheinen. Daher werden die Demokraten in den kommenden Kongresswahlen im November 2002, in denen die Republikaner ihre knappe Mehrheit im Repräsentantenhaus sowie 20 Senatorenposten zu verteidigen haben, das Haushaltsdefizit und die wirtschaftliche Entwicklung (dabei möglicherweise auch den Zusammenbruch von Enron und die Verbindungen des Konzerns zu Bushs Regierung) zum Thema machen und nicht etwa die bürgerlichen Freiheiten oder gar die Notwendigkeit, ein Machtgegengewicht zu einer starken Administration zu schaffen. Im Gegenteil werden sie sogar bemüht sein, die Maßnahmen der populären Regierung auf dem Feld der inneren Sicherheit zu unterstützen, solange Präsident Bush seine Befugnisse nicht so eklatant überschreitet wie seinerzeit Richard Nixon, gegen dessen Machtmissbrauch die Mehrheit der heute zur Debatte stehenden Kontrollregeln erst eingeführt wurde.

Die Geschichte der Vereinigten Staaten zeigt, dass das bürgerliche Freiheitsrechte und innere Sicherheit nicht lange in einem solch starken Spannungsverhältnis stehen wie zur Zeit, und auch das System des Machtausgleichs zwischen den Akteuren greift früher oder später. Daher ist es keine Frage, ob, sondern nur, wann das Pendel zurückschwingen wird. Bereits jetzt haben eine Reihe von Organisationen - etwa die National Association of Criminal Defense Lawyers, Bürgerrechtsvereinigungen wie die American Civil Rights Association oder das Center for Constitutional Rights, aber auch beispielsweise das libertäre Cato Institute - eine Front gegen viele der Regierungsmaßnahmen errichtet. Andererseits hat die American Bar Association, einer der kritischsten Gegner der Regierung, in den vergangenen Tagen in der Frage der Militärtribunale ein wenig nachgegeben. Offenbar herrscht im Moment noch eine gewisse Unsicherheit, wie man auf die Vorstöße der Regierung reagieren soll.

So wird am Ende wohl das Dilemma, in das sich die Regierung zunehmend selbst bringt, am schnellsten für einen Ausgleich sorgen: Je erfolgreicher sie nämlich neue Anschläge verhindert, desto mehr wird das akute Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung abnehmen und die Frage des Gewaltenausgleichs und der Freiheitsrechte zurück auf die Tagesordnung kommen. Es könnte daher im Interesse der Regierung sein, das allgemeine Bedrohungsgefühl noch für eine Weile zu erhalten. Dies wäre dann zugleich eine mögliche Interpretation für die (im Nachhinein oft vehement kritisierten) unspezifischen Terrorwarnungen der vergangenen Monate - und möglicherweise für die Kriegsrhetorik der Regierung Bush.

Stephan Böckenförde ist Forschungsassistent bei der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin

(in: Europäische Sicherheit, März 2002, S. 59-63)